Структура власти Китая монолитна, и когда Генеральный секретарь компартии (и президент) Си Цзиньпин отдает приказ, его волю исполняют – такие аргументы можно услышать прежде всего от комментаторов, которые плохо разбираются в Китае. Самые последние тенденции в экологической и климатической политике также опровергают эту теорию.

В сентябре 2020 года Си Цзиньпин объявил на Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций, что Китай достигнет максимальных выбросов CO2 к 2030 году и даже станет CO2-нейтральным с 2060 года. Это обязательство не было связано с международным давлением и не обусловлено добровольными обязательствами других стран; оно стало полной неожиданностью для всех экспертов – как международных, так и китайских. Национальное развитие в китайской политике планируется чрезвычайно тщательно, в нем задействованы многие органы власти и тысячи экспертов, как мы видим на примере нынешней разработки плана на следующую пятилетку. Для политических лидеров совершенно нехарактерно единолично ставить перед собой высокие цели с конкретными количественными критериями. Риск быть привлеченным к личной ответственности в случае неудачи велик.

В январе 2021 года Национальное управление энергетики (фактически – Министерство энергетики) Китая опубликовало отчет о результатах «Центральной инспекционной группы по охране окружающей среды». Инспекторы с необычайной строгостью обвинили управление энергетики в полном пренебрежении своими обязанностями экологического регулятора в энергетическом секторе. Грехи управления были подробно изложены, а дополнительным унижением стало то, что ему пришлось опубликовать полный текст замечаний на собственном сайте. «Центральные проверки» проводятся по поручению центрального партийного и государственного руководства. Главным ответственным за экологическую инспекцию являются один член Политбюро и заместитель премьер-министра, а инспекторы назначаются организационным отделом Коммунистической партии Китая (КПК).

Такой темп роста неизбежно приведет к увеличению общего спроса на энергию в течение долгого времени

Неожиданные заявления ведущих политиков на международной арене или раздоры между экологическим надзором и Министерством энергетики случаются и в других странах. Однако в китайской системе переговорные процессы проходят за закрытыми дверями; и когда они снова открываются, объявляется только результат, и демонстрируется единство. Главный принцип – все участники сохраняют лицо. Следовательно, для интерпретации событий нельзя опираться на оригинальные цитаты, а можно только пытаться дать лучшее из возможных толкований наблюдаемого. В любом случае здесь обнаружилось явное исключение из обычной процедуры, и это показывает, как необычайно сложны и противоречивы переговорные процессы по экологическим вопросам.

Сопротивление экологически мотивированным нормам возникает, с одной стороны, из-за коллизии центральных задач и местных, региональных или секторальных интересов, на которые влияют нормы, запреты, дефицит или подорожание использования экологически уязвимых ресурсов. Для округов и провинций, которые в значительной степени зависят от добычи и использования угля или имеют особенно загрязняющую структуру производства, характерно нежелание выполнять экологические требования центра. В основном это регионы с доходами ниже среднего, где руководство опасается недовольства местного населения. Это привычное, постоянное перетягивание каната между политическими задачами из центра и их реализацией на региональном уровне, что иногда отображается в региональной статистике в виде «альтернативных фактов».

С другой стороны, даже на общегосударственном уровне возникают конфликты целей: обсуждаемые в настоящее время планы на следующие 15 лет, которые должны быть приняты в марте, включают экономический рост в среднем около пяти процентов в год до 2035 года. Успешное достижение этого однозначного количественного индикатора оказывает на многих ответственных лиц огромное давление. Такой темп роста неизбежно приведет к увеличению общего спроса на энергию в течение долгого времени, поскольку энергоемкость единицы национального продукта вряд ли может снижаться на пять процентов ежегодно.

К чему может привести краткосрочный сбой в энергоснабжении, показали последние несколько месяцев, когда после внешнеполитических споров Китай не дал разрешения на выгрузку австралийского угля: с одной стороны, нужно было нормировать использование электроэнергии в некоторых провинциях, с другой – частичное замещение отечественным углем привело к большему загрязнению и ухудшению локальных показателей качества воздуха.

У огромного государственного аппарата Китая есть много возможностей замедлить изменения или даже воспрепятствовать им, не оказывая открытого сопротивления

Увеличение энергозатрат может соответствовать стандартам экологической безопасности, если доля возобновляемых источников в структуре первичной энергии возрастет. Ранее идея заключалась в том, что соотношение уголь / нефть и газ / возобновляемые источники энергии (в настоящее время – около 60/25/15) должно измениться до показателей 50/30/20 к 2030 году, а затем к 2050-му – до 40/30/30. Однако нейтралитет CО2 означает, что с 2060 года доля угля может составлять максимум восемь процентов. Разработка регенеративной энергии должна выйти на гораздо более амбициозный уровень, чем планировалось прежде.

В этом направлении стоит двигаться и со стратегической точки зрения. В настоящее время Китай импортирует частично уголь, практически всю нефть и газ. Из них поставки из России считаются относительно безопасными, остальные зависят от торговых маршрутов, которые Китай не может контролировать самостоятельно. Удвоение валового национального продукта к 2035 году при одновременном резком сокращении доли (местного) угля приведет к дальнейшему увеличению необходимого объема импорта нефти и газа, то есть первичных источников энергии, путь которых в Китай не совсем безопасен. Экономическое развитие Китая будет более уязвимым; единственный выход из этой стратегической проблемы – значительное увеличение темпов развития возобновляемых источников энергии.

Безусловно, Си Цзиньпин сумел консолидировать свою личную власть настолько, насколько не удавалось ни одному другому китайскому политику последних десятилетий. Но отсутствие какого-либо сопротивления совершенно не означает, что его политические задачи будут безоговорочно выполняться по всей стране. У огромного государственного аппарата Китая есть много возможностей замедлить изменения или даже воспрепятствовать им, не оказывая открытого сопротивления. Важную роль здесь играют вышеупомянутые локальные интересы, равно как и сопротивление секторов, ожидающих ухудшения своих международных позиций в связи с мерами экологической и климатической политики. Некоторые крупные экономические игроки – как в частном, так и в государственном секторе – считают требование обеспечить высокий рост при одновременном соблюдении строгих экологических стандартов слишком амбициозным и практически невыполнимым.

Таков посыл открытого порицания энергетического ведомства: любого, кто достигнет своих экономических целей, пренебрегая экологическими нормами, ждет публичная порка

В этой ситуации верхушка партии и государства – на стороне окружающей среды и климата. Оставаясь честолюбивой в плане роста и в то же время повышая требования к охране окружающей среды, она усиливает давление на многих специалистов, чей личный рейтинг зависит прежде всего от достижений в экономической сфере.

Таков посыл открытого порицания энергетического ведомства: любого, кто достигнет своих экономических целей, пренебрегая экологическими нормами, ждет публичная порка. И речь Си в ООН также стоит рассматривать в этом ключе.

Подобно политическому перевороту, с ее помощью он поставил силы сопротивления в Китае перед фактом. Китай взял на себя обязательства перед мировым сообществом – теперь каждый должен приложить все усилия, чтобы сдержать это обещание, иначе весь Китай потеряет лицо. В китайском контексте Си и его ближайшее окружение являются наиболее радикальными сторонниками амбициозного экологического развития, в то время как партийный и государственный аппарат нужно с большим трудом продвигать вперед, а большинство предприятий действуют осторожно.

Си Цзиньпин пришел к власти, когда загрязнение воздуха в китайских городах достигло апокалиптических масштабов. Внезапно эта проблема стала насущной, сделав вопрос экологии главным политическим приоритетом. Если сравнивать речи и опубликованные статьи Си с выступлениями других политиков и политических институций, станет ясно, что его экополитические требования или критика экологических проступков часто заходят намного дальше, чем у всех других игроков, таких как, скажем, Министерство экологии. Именно поэтому в экологическом секторе приветствуется деятельность НПО, если речь идет о выявлении неправомерных действий отдельных предприятий или учреждений и предложении конкретных планов действий.

Чистое сокращение выбросов CO2 как цель климатической политики не имеет большого лобби и в настоящее время остается темой элиты

Что касается экологических проблем, то политическая верхушка чувствует за собой поддержку городского населения. Качество воздуха показывают многочисленные приложения, оно стало ежедневной темой для разговоров. Постепенно растет понимание проблемы загрязнения почвы и воды, и даже биоразнообразия. При этом чистое сокращение выбросов CO2 как цель климатической политики не имеет большого лобби и в настоящее время остается темой элиты. Здесь связь между вкладом Китая, а также необходимыми жертвами и целью снижения глобальной температуры менее сильна, в то время как велик соблазн пропустить вперед другие страны с более высокими доходами на душу населения. Когда дело доходит до мер по защите климата в более узком смысле, политическое руководство в гораздо меньшей степени может полагаться на общественную поддержку. Оно не хочет, чтобы возникли дебаты о возможном конфликте между экономическими и климатическими целями. Взяв на себя четкие обязательства перед ООН, Си привлек политический капитал.

До недавних пор климатическая политика администрации Трампа являлась своего рода дополнительным встречным ветром; критики курса Си могли говорить о наивной одиночной инициативе, которая ложится бременем на Китай, но едва ли принесет результаты, пока более богатые страны держатся в стороне. С новым импульсом на международной арене, сначала от Брюсселя, а недавно и от Вашингтона, Китай снова стал частью глобально скоординированного процесса формирования политики. Это облегчает политическому руководству публичное объяснение своего курса.

Сейчас необходимо сложное искусство баланса: и ЕС, и новая администрация США – с немного разными формулировками – называют Китай партнером, конкурентом и системным соперником одновременно. В климатической политике его роль партнера очевидна, вклад Китая по факту его размера даже обязателен, его политическое руководство борется с сопротивлением администрации при слабой общественной поддержке. Необходимо высокое политическое мастерство, чтобы подобрать инструменты, которые, с одной стороны, обеспечат поддержку Китаем климатического партнерства в долгосрочной перспективе, а с другой – не упустят из виду другие аспекты сложных отношений.