Данная статья также доступна на немецком языке

Помимо адресных санкций, таких как запрет на въезд или замораживание счетов, некоторые немецкие политики требуют остановить строительство газопровода «Северный поток – 2» из-за отравления Навального. Да, у ЕС имеется большой арсенал средств воздействия. Однако их эффективность вызывает вопросы. Санкции, введенные до сих пор против России, а также иные примеры из истории свидетельствуют, что внешнее давление может принести успех лишь тогда, когда санкции, сопровождающиеся соответствующими политическими сигналами, осуществляются с учетом внутригосударственного контекста санкционируемого режима. Если же перспективы достижения успеха незначительны, следует с самого начала подумать о целесообразности санкций.

Санкции против таких авторитарных режимов, как российский, представляют собой вызов особого рода. В демократических государствах население может наказать свое политическое руководство за международную изоляцию и экономические последствия санкций во время выборов. А вот автократам особенно беспокоиться не о чем, ведь они имеют возможность повлиять на избирательный процесс. При определенных обстоятельствах санкции могут оказаться даже контрпродуктивными и только усилить авторитарные режимы. Правящая верхушка может использовать их в своих целях, если ей удастся преподнести применяемые меры как атаку на всю страну и тем самым пробудить в людях желание отгородиться от общего внешнего врага несокрушимой крепостью. Но последние научные исследования свидетельствуют, что угроза такого развития событий иногда все же преувеличивается. Так, именно аннексия Крыма Россией, а не последовавшие за ней санкции ЕС, способствовали резкому росту популярности Путина.

Зато выгоду из санкций извлекают оппозиционные движения, так как раздражение, вызванное экономическими ограничениями, а также мотивация в виде поддержки извне толкают население на восстание против режима. Например, санкции против режима апартеида в Южной Африке стали проявлением солидарности с АНК. Они способствовали легитимации движения против этого режима.

Санкции могут принести пользу оппозиции лишь в том случае, если внешнее вмешательство не приведет к дискредитации оппозиционеров как марионеток Запада

Российские оппозиционеры в настоящее время выступают за введение санкций против лиц, виновных в грубых нарушениях прав человека, по образцу американских санкций согласно закону Магнитского. Тем не менее санкции могут пойти на пользу оппозиции лишь в том случае, если внешнее вмешательство не приведет к дискредитации оппозиционеров как марионеток Запада. В этой связи понятно изначально скептическое отношение белорусской оппозиции к санкциям ЕС, которым они стремились подчеркнуть свою самодостаточность.

Санкции не только влекут за собой ограничение экономических и дипломатических отношений, они являются еще и своеобразными символическими посланиями, проявлением критики режима и поддержки противостоящих ему сил, лакмусовой бумажкой нарушения международных стандартов. Поэтапно примененные ЕС с марта 2014 года санкции против России стали реакцией Европейского союза на «незаконную аннексию Крыма», хотя шансы добиться таким способом возвращения этого полуострова Украине были призрачными. Но в зависимости от ожиданий такие санкции все же могут оказаться успешными. Эмбарго на поставки оружия, ограничения на экспорт и импорт, финансовые и персональные санкции вводятся не только, чтобы вынудить государства или отдельных людей, против которых они применяются, изменить свое поведение. Часто в подобных случаях речь идет о защите таких международных норм, как права человека или территориальная целостность.

Санкции, вводимые с целью утверждения международных норм, могут принести не только символический эффект: так, санкции Африканского союза и Экономического сообщества западноафриканских государств (ECOWAS), применяемые почти в автоматическом режиме и введенные после нескольких случаев неконституционной смены власти, способствовали закреплению нормы, запрещающей перевороты в Африке. Это не означает, что отныне путчи там невозможны. Но путчисты, как в этом недавно можно было убедиться на примере Мали или Судана, как правило, быстро кладут на стол «дорожную карту» возвращения к конституционному строю.

Сигнальная функция санкций часто все еще недооценивается. Но для того чтобы она проявилась в полной мере, санкции должны быть хорошо обоснованными.

Эта сигнальная функция санкций часто все еще недооценивается. Но для того чтобы она проявилась в полной мере, санкции должны быть хорошо обоснованными. В случае с ограничительными мерами со стороны ЕС против Зимбабве прошло много времени, прежде чем европейские представители на местах разъяснили формы и цели этих санкций. К этому моменту в головах местного населения прочно засел миф о глобальном экономическом эмбарго против страны, позволивший президенту Роберту Мугабе легко создать представление о стране во вражеском окружении.

Санкции часто применяются в ситуациях с призрачной перспективой успеха. Это касается прежде всего мер, продиктованных далеко идущими целями, например, возвратом оккупированных территорий, и направленных против государств, у руля которых стоят авторитарные правители. Поэтому менее половины всех санкций заканчивается уступками в пользу режимов, подвергшихся санкциям. По этой же причине восстановление статус-кво (status quo ante) в Крыму представляется маловероятным. ЕС и в прошлом отменял санкции против таких стран, как Судан, несмотря на продолжающиеся случаи нарушения прав человека правительствами этих стран.

Таким образом, субъекты принятия политических решений западных стран регулярно сталкиваются с вопросом целесообразности сохранения санкций, которые ранее не принесли успеха. Тем более важно подумать о возможном неприменении таких мер воздействия с самого начала. Несмотря на трудности в согласовании позиций в ЕС и ООН, введение санкций все же осуществить легче, нежели отменить их. В таких случаях нормы о пересмотре и оговорки об истечении срока упрощают осуществление систематического контроля политической целесообразности санкций.

Санкции – не панацея от всех бед, а лишь один из элементов внешнеполитического арсенала средств, с которым, впрочем, связывается слишком много ожиданий

Важны также четкие условия отмены санкций, а не размытые политические цели. В случае с Навальным – это четкие критерии независимого расследования применения нервнопаралитического отравляющего вещества, а не абстрактные призывы к усилению защиты прав человека в России. Такие ясно сформулированные санкционные цели помогли бы избежать разногласий между государствами, применяющими их, в вопросе о том, с какими политическими подвижками должен быть увязан отзыв конкретных санкционных мер. Различное толкование целей только усложняет координацию действий ЕС и США, как это произошло в случае с «антиядерными» санкциями против Ирана.

Четкость целей способствует и улучшению сигнального эффекта санкций. ЕС все лучше удается связывать введение (дополнительных) мер с конкретными политическим событиями в санкционированных странах, как это произошло в случае с поэтапным ужесточением санкций против России. В противоположность этому послабление санкций часто слишком слабо увязывается с достижением конкретного прогресса и зависит скорее от механизма согласования решений на европейском уровне, а не от развития событий в санкционированных странах.

Отмена безрезультатных санкций является внешнеполитической дилеммой, которая заслуживает еще более пристального внимания, ведь она может навредить репутации стран, применяющих санкции. К тому же продолжение, к примеру, торговых или экономических санкций – дорогое удовольствие. Постепенная отмена санкционных мер в зависимости от достижения поэтапных реализуемых целей может стать стимулом для частичных уступок со стороны санкционированных государств.

То, что может позволить разумным способом остановить санкции, является одновременно и популярным, и спорным подходом к решению проблемы в целом: санкции должны учитывать соответствующие политические реалии в санкционируемых странах и подкрепляться надежными аргументами. Только тогда они смогут в полной мере реализовать присущий им сигнальный эффект. Кроме того, санкции – не панацея от всех бед, а лишь один из элементов внешнеполитического арсенала средств, с которым, впрочем, связывается слишком много ожиданий.