«Постсоветскому пространству» исполняется 30 лет. Этот отрезок времени уже слишком велик, чтобы оставаться переходным периодом. В Восточной Европе сложилась вполне устойчивая система региональной безопасности, которая очень не похожа на те отношения всеобщего доверия, сотрудничества и процветания, которых ждали народы бывших советских республик в начале 1990-х годов. Сегодня это скорее система коллективных рисков и индивидуальных опасностей, которая формирует сложные дилеммы для стран региона. Насколько успешную и независимую внешнюю политику смогли проводить эти страны в таких сложных условиях?

Идеалы будущего и фантомы прошлого

В 1991 году представления о международной политике у новых элит, пришедших к власти в бывших советских республиках, были оптимистичными и довольно поверхностными. Казалось, что распад Советского Союза и конец холодной войны снимают привычное идеологическое противостояние, а вместе с ним и барьеры для будущей всеобщей дружбы и процветания.

Расстановка внешнеполитических приоритетов в таких условиях была простой, а повестка дня внешней политики – во многом похожей. Все новые государства стремились к широкому признанию и дружбе со всеми; все хотели получить доступ к рынкам и технологиям; всем казалось, что эпоха противостояний закончилась – и можно разоружаться.

Этому способствовали и глобальные процессы. Распространение демократии, готовность России сотрудничать в построении нового мирового порядка, снижении рисков военного противостояния между великими державами – все это играло в пользу того, чтобы сосредоточиться на внутренних проблемах, провести реформы и выдать большие авансы дружелюбия соседям. Бывшие социалистические страны – Польша, Венгрия и Чехия – даже успели вступить в НАТО еще до окончания ХХ века. Мир, казалось, вознаграждает экономически успешных, и внешняя политика в первую очередь искала пути к этому успеху.

Все страны оказались перед серьезными вызовами в сфере безопасности, и в большинстве случаев внешняя политика не стала эффективным инструментом противодействия им

Но тревожные симптомы были заметны уже тогда. Внутренняя неустойчивость новых государств и их институциональная слабость, умноженные на сложности транзитного периода, привели к внутренним конфликтам разной степени интенсивности. Большая их часть тянется в той или иной форме до сегодняшнего дня. Неумение решать проблемы безопасности, и внутренней, и региональной, сделало конфликты вроде тех, что продолжались в Приднестровье или Нагорном Карабахе, постоянными элементами политического ландшафта, вокруг которых постепенно формировался потенциал противостояния с участием разных стейкхолдеров.

В конце концов, изменения во внешней политике России, которые, вероятно, были неизбежными, углубили существующие кризисы и создали новые. И когда Москва более открыто заявила о пересмотре итогов холодной войны в Восточной Европе, многие оказались не готовыми к такому повороту событий.

Ответ стран региона был разнонаправленным. Беларусь выбрала сближение; Армения попала в сложное и зависимое положение; Украина играла в многовекторность; Азербайджан и Грузия искали возможности балансировать. Но все страны оказались перед серьезными вызовами в сфере безопасности, и в большинстве случаев внешняя политика не стала эффективным инструментом противодействия им.

Демократический мир не наступил

О демократии в странах «Восточного партнерства» говорят много и часто. Этим разговорам уже больше 30 лет. Демократические ценности и процедуры с самого начала выглядели и преподносились как путь к экономическому процветанию, миру и интеграции в институции Запада, в первую очередь ЕС и НАТО.

Но на практике все оказалось значительно сложнее. На протяжении всех последних 30 лет лишь отдельным странам на очень короткое время удавалось зацепиться за группу демократий с изъянами по классификации Economist Intelligence Unit’s Democracy Index. Локальные успехи Украины и Молдовы сопровождались уверенным сползанием в авторитаризм Азербайджана и Беларуси. Ни в одной из стран «Восточного партнерства» нельзя отметить устойчивое, необратимое демократическое развитие. По состоянию на 2020 год Украина и Молдова занимают 79-е и 80-е места соответственно; а Армения и Грузия – 89-е и 91-е. Эти четыре страны – гибридные режимы, которым в силу бедности довольно сложно поддерживать демократические институты. Азербайджан и Беларусь, 146-е и 148-е места – это автократии. В России, кстати, тоже авторитарный режим, и это обстоятельство сильно влияет на безопасность региона в целом.

Что хронический дефицит демократии означает для внешней политики? Во-первых, он надежно закрывает дорогу в НАТО и ЕС: демократические ценности действительно важны для обеих организаций, и не как лозунги, а как работающие институты. Во-вторых, недостаток демократии создает внутреннюю нестабильность, одним из следствий чего являются многочисленные революции и восстания в странах «Восточного партнерства». В-третьих, здесь нет эффекта демократического мира (демократии исключительно редко воюют между собой), а вместе с ним нет достаточного уровня доверия между государствами. Дефицит демократии существенно уменьшил потенциал конструктивной дипломатии, в первую очередь в урегулировании «замороженных» конфликтов. Разнообразные проекты и форматы, даже до событий 2014 года, так и остались на бумаге.

Вместо позитивных эффектов демократии видны разрушительные последствия ее отсутствия, в том числе ограниченное пространство для внешнеполитических инициатив.

Геополитику нельзя недооценивать

Тридцать лет назад геополитика казалась явлением вчерашнего дня. Даже те, кто не особенно разделял оптимизм Фрэнсиса Фукуямы насчет конца истории, все равно верили в то, что будущее международной политики будет определяться глобализацией, интеграцией, торговлей и общим решением глобальных проблем; а борьба за сферы влияния и контроля останется в прошлом.

Для Восточной Европы и эти прогнозы оказались чрезмерно оптимистичными. Торговля, взаимозависимость и глобализация, конечно, есть, но они не отменяют важности геополитического противостояния, которое, вместе с неэффективностью государств, превратило регион в самый конфликтогенный на континенте.

Это противостояние было всегда, даже во времена сближения России с Западом в 1990-х годах. Тогда оно носило локальный и ограниченный характер и не было окрашено в цвета новой холодной войны – скорее это были попытки Москвы очертить новые контуры своего влияния на пространстве бывшей сверхдержавы и закрепить его. Уже тогда появились и «заморозились» первые конфликты, например, Приднестровский, которые предоставляли России дополнительные возможности влиять на процессы в бывших советских республиках.

Замороженные, полузамороженные и кипящие конфликты превратили страны региона в нестабильные государства, живущие в постоянном ожидании обострений

Но по-настоящему определяющей геополитическая составляющая стала после 2007 года, когда Россия, справившись с внутренними проблемами, предложила свой взгляд на повестку дня международной безопасности. Это был амбициозный вызов, который стал моментом истины для международных отношений в Восточной Европе. Готовность Москвы подкреплять слова ресурсами и действиями была продемонстрирована уже в следующем, 2008 году, в ходе российско-грузинской войны. В еще больших масштабах Россия вновь заявила о своих претензиях на региональную гегемонию в 2014-м, когда аннексировала украинский Крым.

Повышение ставок со стороны одного, как это часто бывает, влечет за собой аналогичные шаги остальных. За последние семь лет Восточная Европа вернулась к координатам привычного геополитического противостояния между Россией и Западом, в котором, если учесть и большой Черноморский регион, принимает участие и Турция, а в перспективе и Китай. Риски для средних и малых стран региона умножились, а возможности сократились. Замороженные, полузамороженные и кипящие конфликты в Приднестровье, Нагорном Карабахе и Донбассе, а также отторгнутые от Грузии Южная Осетия и Абхазия превратили страны региона в нестабильные государства, живущие в постоянном ожидании обострений. 30 лет назад будущее казалось другим.

После 2014 года геополитики в регионе стало слишком много. Внешняя политика Украины, Грузии или Молдовы отягощена геополитическими смыслами, а все кризисы и тянущиеся десятилетиями конфликты имеют измерение, в котором великие державы конкурируют между собой. Это создает много тупиков и игр с нулевой суммой. Внешняя политика большинства стран «Восточного партнерства» стала догматичной и часто отстающей от изменчивых политических реалий. После того как геополитические ставки выросли, в ней стало очень мало настоящей независимости.

В серой зоне безопасности

Во внешнеполитической риторике, например, Украины много заявлений о союзниках, стратегических партнерах и членстве в НАТО. Это своеобразная компенсация: у Украины нет союзников, перспектив вступить в НАТО в обозримом будущем и стратегических партнеров в том смысле слова, который представляется Киеву. Похожая ситуация и в других странах, за исключением Беларуси и Азербайджана. Но ни союз с Россией в первом случае, ни партнерство с Турцией – во втором не способны снять проблемы безопасности Минска и Баку. Таким образом, все страны региона продолжат пребывать в серой зоне безопасности.

Грузия, Молдова и Украина хотят вступить в ЕС и НАТО, но мир вокруг изменился и не оставил им значительных шансов на успех. Внешняя политика этих государств напоминает укатанную колею, из которой почти нет возможности выбраться: сдерживание России, поиск союзников в регионе и риторика о вступлении в НАТО/ЕС. В чем-то это стало их собственным выбором, а в чем-то – навязанным внешними обстоятельствами. Российский ревизионизм и агрессия фактически закрыли на неопределенное время любые другие стратегические альтернативы. Можно ли в таких условиях говорить о независимости внешней политики?

Беларусь – во многом противоположный случай. Ее сближение с Россией было поэтапным, долговременным процессом, который в итоге привел все к тому же сужению пространства для маневра, только иными обстоятельствами. Неэффективность государственной модели, автократия, сопровождающаяся нарушениями прав человека, конфликт с Западом – все это сделало Минск заложником Москвы. Эта ситуация только усугубилась в результате кризиса 2020 года.

Заложниками региональных процессов и стратегий более сильных государств остаются и Армения с Азербайджаном, недавно прошедшие еще один этап эскалации конфликта в Нагорном Карабахе. Зависимость Еревана от Москвы и Баку от Анкары, вероятно, была преувеличена наблюдателями за ходом войны в Карабахе 2020 года; но она есть, и длящийся десятилетиями полузамороженный конфликт никак не способствует ее уменьшению.

Если на глобальном уровне закрепится противостояние США и Китая, то независимости во внешней политике стран «Восточного партнерства» останется еще меньше. Они будут оставаться слабыми и уязвимыми, ими будет несложно манипулировать. Ключевыми задачами во внешней политике этих стран будет минимизация рисков и усиление потенциала регионального сотрудничества. Возможно, именно через эту призму и стоит рассматривать их сотрудничество с ЕС в среднесрочной перспективе.